Date de la décision :	Le 19 décembre 2023
Référence :	Estée Lauder Cosmetics Ltd., Sephora Beauty Canada, Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique Canada), 2023 TPEC 14
Numéros de dossier du TPEC :	0013-2023 et 0025-2023
Intitulé :	Estée Lauder Cosmetics Ltd. c. Canada (Environnement et Changement climatique Canada), no de dossier du Tribunal 0013-2023 Sephora Beauty Canada, Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique Canada), no de dossier du Tribunal 0025-2023
Demanderesses :	Estée Lauder Cosmetics Ltd. Sephora Beauty Canada, Inc.
Défendeur :	Ministre de l’Environnement et du Changement climatique (Canada)
Objet de la procédure : Révision, effectuée au titre de l’article 257 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), LC 1999, ch. 33, d’un ordre d’exécution en matière de protection de l’environnement donné conformément au paragraphe 235(1) de la Loi relativement à des prétendues infractions visées aux paragraphes 3(1) et 3(2) du Règlement sur les microbilles dans les produits de toilette, DORS/2017-111, et à l’alinéa 272(1)h) de la Loi.
Date de l’audience :	Le 4 décembre 2023 (par vidéoconférence)
Comparutions :
Parties			Avocats
Estée Lauder Cosmetics Ltd.			Mark Youden Quinn Rochon
Sephora Beauty Canada, Inc.     Ministre de l’Environnement et du Changement climatique (Canada)			Ryan McNamara Jonathan Kahn   Ryan Deshpande Sarom Bahk Benjamin Chartrand
DÉCISION RENDUE PAR :			HEATHER GIBBS, PAUL DALY, HEATHER MCLEOD-KILMURRAY

 

 

Introduction

[1]          La présente décision porte sur deux ordres d’exécution en matière de protection de l’environnement (ordres d’exécution) donnés relativement à une infraction au Règlement sur les microbilles dans les produits de toilette, DORS/2017-111 (Règlement), pris en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), LC 1999, ch. 33 (LCPE). Un ordre d’exécution a été donné à Estée Lauder Cosmetics Ltd. (Estée Lauder) le 8 mars 2023 et un autre, à Sephora Beauty Canada, Inc. (Sephora), le 16 mai 2023. Dans le cas de cette dernière, l’ordre d’exécution visait également des infractions aux dispositions de la LCPE relatives aux nouvelles activités : les mesures liées à ces infractions ne sont pas contestées, mais font néanmoins partie du contexte général.

[2]          Les demanderesses ont chacune déposé une demande de révision de l’ordre d’exécution les concernant. À la demande des demanderesses, le Tribunal a joint les dossiers 0013-2023 et 0025-2023 après la conférence préparatoire à l’audience tenue le 11 juillet 2023, parce qu’ils comportent une question commune importante qui concerne l’application du Règlement. Estée Lauder et Sephora prétendent que la procédure d’analyse utilisée pour déterminer une infraction au Règlement est déficiente à plusieurs égards. Elles prétendent également que des manquements à l’équité procédurale ont été commis à leur endroit avant que les ordres d’exécution leur aient été donnés. En outre, Sephora soutient que l’ordre d’exécution donné relativement à ses activités vise à tort des dirigeants de la société.

[3]          Nous tenons à remercier tous les avocats pour leurs excellentes observations. Compte tenu des observations écrites et des plaidoiries des parties et pour les motifs qui suivent, le Tribunal confirme les ordres d’exécution donnés à Estée Lauder et à Sephora, mais il annule les éléments de l’ordre d’exécution qui visent les dirigeants de Sephora. Voici, en résumé, nos conclusions.

•              Le Tribunal conclut qu’il existait des motifs raisonnables justifiant les ordres d’exécution, puisque la procédure d’analyse prescrite avait été respectée et que les résultats des analyses de laboratoire établissent l’existence de tels motifs.

•              Le Tribunal conclut que les mesures énoncées dans les ordres d’exécution étaient justifiées dans les circonstances et compatibles avec la protection de l’environnement et la sécurité publique.

•              Le Tribunal ne retient pas les arguments d’Estée Lauder et de Sephora concernant l’équité procédurale, puisque rien dans les faits ne permet d’établir l’existence d’un manquement à cet égard. Qui plus est, le Tribunal n’a pas la compétence de confirmer, d’annuler, de modifier ou de suspendre un ordre d’exécution pour cause de manquement à l’équité procédurale.

•              Le Tribunal n’a pas la compétence pour déterminer si un ordre d’exécution n’a plus raison d’être par suite de la mise en œuvre des mesures de conformité entre le moment de la transmission de l’ordre et l’instruction de la demande de révision de cet ordre devant le Tribunal.

Faits

L’ordre d’exécution donné à Estée Lauder

[4]          Estée Lauder est une société canadienne qui fabrique et vend des cosmétiques. Elle commercialise diverses marques, dont la marque Clinique. Les produits d’Estée Lauder sont vendus par des détaillants en ligne et en magasin.

[5]          Le 10 mai 2022, afin de vérifier la conformité au Règlement, l’agent de l’autorité d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC ou le ministre) Vincent Szeto a acheté en ligne, sur le site Web de la Compagnie de la Baie d’Hudson, un produit Clinique, soit le baume démaquillant Take The Day Off (le « produit »). Le 18 mai 2022, l’agent Szeto a expédié un échantillon du produit (échantillon OR‑19533) au Laboratoire des essais environnementaux des Prairies et du Nord (LEEPN) d’ECCC, aux fins d’analyses pour déterminer la présence de microbilles. Le LEEPN s’est servi du document intitulé [traduction] « Méthode 623.1 applicable aux microbilles dans les produits de toilette, Laboratoire des essais environnementaux des Prairies et du Nord, révision n^o 1, 24 juin 2022 » (méthode 623.1, révision 1) pour réaliser ses analyses. Le 3 juin 2022, après avoir conclu que le produit contenait des microbilles, le LEEPN a fourni un rapport d’analyse.

[6]          C’est à ce moment que l’agent de l’autorité d’ECCC Douglas Laing (agent Laing) a pris l’affaire en charge et a discuté plusieurs fois avec des représentants d’Estée Lauder. Le 31 janvier 2023, après avoir reçu l’autorisation de communiquer la version interne de la méthode 623.1, l’agent Laing l’a transmise à Estée Lauder le même jour. Il lui a aussi transmis une copie caviardée du rapport d’analyse du LEEPN.

[7]          Le 1^er mars 2023, l’agent Laing a indiqué, au moyen d’un avis officiel, qu’il avait l’intention de donner un ordre d’exécution. Il a également discuté de cet avis d’intention avec un conseiller juridique interne d’Estée Lauder. Le 8 mars 2023, conformément au paragraphe 235(1) de la LCPE, ECCC a donné à Estée Lauder, un ordre d’exécution dans lequel il était allégué que l’entreprise avait contrevenu à l’alinéa 272(1)h) de la LCPE et aux paragraphes 3(1) et (2) du Règlement parce qu’elle avait importé et vendu du baume démaquillant Take The Day Off de Clinique contenant des microbilles de plastique. L’ordre d’exécution enjoint à Estée Lauder de prendre une série de six mesures, reproduites à l’annexe A de la présente décision.

[8]          Le 6 avril 2023, Estée Lauder a déposé une demande de révision de l’ordre d’exécution.

[9]          Le 24 avril 2023, ECCC et Estée Lauder ont convenu de la suspension temporaire de l’application des mesures 2 à 6 de l’ordre d’exécution en attendant l’issue de la présente révision.

L’ordre d’exécution donné à Sephora

[10]       Sephora est un détaillant de produits de soins personnels et de cosmétiques exploitant 105 commerces de détail au Canada et le site Web Sephora.com/ca.

[11]       Dans la période du 29 janvier 2021 au 16 mai 2023, l’agent de l’autorité d’ECCC Marc-André Cloutier (agent Cloutier) a effectué l’inspection des activités de Sephora, conformément aux pouvoirs que lui confère l’article 218 de la LCPE.

[12]       L’inspection visait à déterminer si les produits importés et vendus par Sephora contrevenaient au Règlement sur certaines substances toxiques interdites (2012) ou aux dispositions de la LCPE concernant les nouvelles activités. L’inspection a révélé que la liste des ingrédients de plusieurs produits vendus par Sephora sur son site Web comprenait l’une ou l’autre de huit substances interdites par ce règlement ou que les dispositions de la LCPE concernant les nouvelles activités n’avaient pas été respectées.

[13]       L’agent Cloutier a conclu que [traduction] « l’importation, la vente, l’offre de vente ou l’exportation » de produits contenant ces substances constituaient de « nouvelles activités » de la part de Sephora et qu’aucune déclaration de nouvelle activité n’avait été transmise préalablement, comme l’exigent les paragraphes 81(3) et (4) de la LCPE. Il a également conclu que Sephora avait [traduction] « omis d’aviser quiconque se voyant transférer la possession matérielle ou la gestion des produits de l’obligation de se conformer au paragraphe 81(4) de la LCPE, en violation de l’article 86 de la LCPE » (observations d’ECCC, au par. 7).

[14]       Dans la période du 13 février au 16 mai 2023, l’agent de l’autorité Charles-Olivier Frégeau a également effectué l’inspection des activités de Sephora. Il a conclu que plusieurs produits de toilette contenant des ingrédients liés à la présence de microbilles de plastique étaient offerts sur le site Web de Sephora : i) des exfoliants corporels contenant de l’acide polylactique (PLA) et ii) des baumes nettoyants contenant du polyéthylène (PE).

[15]       Compte tenu des résultats de 19 analyses de laboratoire effectuées par le LEEPN confirmant la présence de microbilles de plastique dans des échantillons d’exfoliants corporels contenant du PLA, l’agent Frégeau a conclu que les exfoliants corporels de Sephora dont la liste d’ingrédients comprenait du PLA satisfaisaient à la définition de produit de toilette contenant des microbilles selon le Règlement. Il a adopté le même raisonnement pour conclure que les baumes nettoyants contenant du PE satisfaisaient également à cette définition, puisqu’ils y répondaient lors des analyses précédentes du LEEPN.

[16]       Le 21 février 2023, les agents Cloutier et Frégeau ont avisé Sephora qu’ils avaient l’intention de lui donner un ordre d’exécution.

[17]       L’agent Frégeau a demandé 12 échantillons de produits de toilette vendus par Sephora qui contenaient les ingrédients suspects. Le 8 mars 2023, les neuf échantillons reçus ont été envoyés au LEEPN aux fins d’analyse. Le 14 mars 2023, le conseiller juridique de Sephora a demandé une copie de la méthode 623.1, la procédure d’analyse utilisée par le LEEPN –, laquelle lui a été fournie le 15 mars 2023. Le conseiller juridique de Sephora a présenté de vive voix des observations aux agents Cloutier et Frégeau le 21 mars 2023.

[18]       Le 16 mai 2023, ECCC a donné un ordre d’exécution à Sephora, ainsi qu’à Jean-André Rougeot et à Thomas Haupt, respectivement président et directeur général de la société. Selon l’ordre d’exécution, vu l’importation et la vente de produits de toilette contenant des microbilles, Sephora a contrevenu et contrevient aux paragraphes 3(1) et (2) du Règlement, ainsi qu’aux paragraphes 81(3) et (4), à l’article 86 et aux alinéas 272(1)a), b) et h) de la LCPE. L’ordre d’exécution, qui comportait 15 mesures à respecter, est reproduit à l’annexe B de la présente décision.

[19]       Le 13 juin 2023, Sephora a présenté un avis écrit de demande de révision de l’ordre d’exécution.

[20]       Le 18 juillet 2023, conformément à la proposition conjointe des parties, le Tribunal a suspendu l’application des mesures 10 à 15 de l’ordre d’exécution, en vertu du paragraphe 258(2) de la LCPE.

Cadre législatif et réglementaire

[21]       La loi qui s’applique principalement en l’espèce est la LCPE. Le préambule de la LCPE est précédé de la déclaration suivante :

Il est déclaré que la protection de l’environnement est essentielle au bien-être de la population du Canada et que l’objet principal de la présente loi est de contribuer au développement durable au moyen de la prévention de la pollution.

[22]       La LCPE confère au gouverneur en conseil des pouvoirs réglementaires importants. Selon l’article 90, « [s]’il est convaincu qu’une substance est toxique », le gouverneur en conseil peut inscrire la substance à la liste des substances toxiques de l’annexe 1 de la Loi. Les microbilles de plastique y sont inscrites depuis 2016 : Gazette du Canada, partie II, vol. 150, n^o 13, à la p. 1861. Aux paragraphes 33 et 34 des observations qu’il a présentées dans le dossier Sephora, ECCC expose de façon précise les raisons qui ont justifié l’ajout des microbilles à l’annexe 1 :

[traduction]

Il a été démontré que les microbilles de plastique ont des effets néfastes à court et à long terme sur les organismes aquatiques. En outre, les microbilles peuvent absorber les polluants organiques persistants comme les biphényles polychlorés (BPC) et le dichlorodiphényltrichloréthane (DDT) du milieu marin et sont nocives pour les organismes qui les ingèrent. Les microbilles peuvent rester dans l’environnement pendant une longue période et la libération continue de ces substances dans l’environnement peut avoir des effets à long terme sur la diversité biologique et l’écosystème.

En raison de leurs propriétés physiques et chimiques, les microbilles de plastique peuvent s’échapper des usines de traitement des eaux usées et aboutir dans les cours d’eau, les lacs, les mers et les océans. Une fois dans l’environnement, les microbilles peuvent être ingérées par une grande variété d’organismes, comme les poissons, les phoques et les oiseaux. Ainsi, il se pourrait que les microbilles pénètrent la chaîne alimentaire. Des documents scientifiques indiquent que les microbilles de plastique contribuent au volume de déchets de plastique dans l’environnement et qu’une utilisation continue de ces microbilles à la composition des produits de soins personnels augmentera leur présence dans l’environnement. Les microplastiques, y compris les microbilles, ont été mesurés dans les eaux et les sédiments au Canada.

[23]       Une fois qu’une substance est ajoutée à l’annexe 1, le gouverneur en conseil est investi de vastes pouvoirs de réglementation en vertu de l’article 93 de la LCPE, qu’il a exercés pour promulguer le Règlement.

[24]       L’article 1 du Règlement définit ainsi les microbilles : « [L]es microbilles de plastique visées à l’article 133 de la liste de l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999). » Cette disposition définit également les produits de toilette, lesquels s’entendent de « [t]out produit, y compris les exfoliants, servant à la toilette et à l’hygiène personnelles et destiné aux soins des cheveux, de la peau, des dents ou de la bouche ». Il n’existe aucune différence entre les versions anglaise et française de ces définitions.

[25]       Depuis le 1^er juillet 2018, l’article 3 du Règlement interdit la fabrication, la vente et l’importation de « tout produit de toilette contenant des microbilles ». Là encore, les versions anglaise et française de cette disposition sont identiques.

[26]       L’article 5 du Règlement, examiné plus en détail ci-dessous, prescrit (encore une fois, de manière identique dans les deux langues officielles) l’obligation d’effectuer « [p]our l’application du présent règlement, [une] analyse visant à déterminer la présence de microbilles ». La méthode d’analyse décrite à l’article 5 n’est pas figée dans le temps. En fait, elle évolue : la méthode initialement utilisée par le LEEPN était la méthode 445, mais vers le mois de juin 2022, il a commencé à utiliser une autre méthode : la méthode 623.1, version 1, qui est la méthode à suivre actuellement. La méthode 623 a subi plusieurs modifications. Toutes les analyses pertinentes en l’espèce ont été réalisées selon la méthode 623.1, version 1.

[27]       L’autre aspect de la LCPE pertinent en l’espèce (là encore, uniquement d’un point de vue contextuel) est la disposition prévoyant la déclaration de nouvelle activité relative à une substance inscrite sur la Liste intérieure. Le paragraphe 66(1) prescrit au ministre de tenir cette liste à jour. Selon le paragraphe 81(3), « [e]n ce qui touche une substance […], il est interdit de l’utiliser dans le cadre d’une nouvelle activité prévue par la liste à son égard ou de la fabriquer ou de l’importer en vue d’une utilisation dans le cadre d’une telle activité » sans avoir fourni les renseignements réglementaires. Les prescriptions du paragraphe 81(4), qui visent les substances non inscrites, sont similaires.

[28]       La LCPE comprend également des dispositions concernant les ordres d’exécution. Il y a lieu de reproduire l’article 235 de la LCPE intégralement :

[29]       Les agents de l’autorité sont désignés par le ministre en application de l’article 217, et la partie 10 de la LCPE leur confère la responsabilité générale de l’application des lois et des règlements fédéraux en matière d’environnement.

[30]       L’ordre d’exécution est l’un des instruments mis à la disposition des agents de l’autorité. Il est de nature administrative, c’est-à-dire qu’il n’impose aucune sanction pénale (mais le défaut de se conformer à un ordre d’exécution est susceptible d’entraîner la responsabilité pénale des contrevenants : LCPE, art 272.1). L’objet de l’ordre d’exécution est de veiller au respect de la loi : lorsqu’une entité réglementée déroge aux exigences prévues par la loi, l’ordre d’exécution lui indique le droit chemin.

[31]       L’ordre d’exécution s’inscrit dans une superstructure procédurale. L’article 218 de la LCPE énonce les pouvoirs d’enquête dont disposent les agents de l’autorité pour faire respecter la Loi et ses règlements. L’article 237 prévoit l’émission d’un avis d’intention à l’entité réglementée avant de lui donner un tel ordre, ce qui montre que la raison d’être du système des ordres d’exécution est pensée de manière à donner à l’entité visée la possibilité de se conformer à la loi. En effet, l’avis d’intention constitue une mise en garde qui encourage l’entité à se mettre volontairement en règle sans qu’un ordre d’exécution lui soit officiellement donné. De même, la disposition garantit l’équité procédurale, car elle prévoit également que l’entité aura l’occasion de présenter oralement des observations avant qu’un ordre d’exécution ne lui soit donné. Le destinataire de l’ordre doit l’exécuter dès qu’il le reçoit (art 238), et l’agent de l’autorité peut prendre des mesures pour assurer la conformité lorsque le destinataire de l’ordre ne prend pas les mesures qui y sont énoncées (art 239).

[32]       Le paragraphe 256(1) prévoit qu’une personne ayant reçu un ordre d’exécution peut en demander la révision par l’un des réviseurs figurant sur la liste dressée en application de l’article 243. Les réviseurs exercent leurs fonctions au nom du Tribunal de la protection de l’environnement du Canada.

[33]       L’article 263 décrit les pouvoirs du Tribunal :

[34]       L’article 265 restreint les pouvoirs visés à l’article 263, par exemple si l’exercice de ces pouvoirs « devait occasionner […] un danger pour la santé ou la sécurité de quiconque ».

[35]       Le Tribunal doit rendre sa décision dans les quinze jours suivant l’audience visée à l’article 263.

[36]       Le rôle du Tribunal consiste à rendre une décision de novo sur l’existence de motifs raisonnables justifiant l’ordre d’exécution et, dans l’affirmative, à déterminer si les mesures énoncées dans l’ordre d’exécution étaient justifiées en l’espèce et s’inscrivaient dans la logique de la protection de l’environnement et la sécurité publique pour mettre fin à la perpétration de l’infraction ou s’abstenir de la commettre.

[37]       La décision Kost c. Canada (Environnement et changement climatique); Distribution Carworx Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique Canada), 2019 TPEC 3 (« Kost »), prononcée par le Tribunal, fait autorité à cet égard et les parties ne contestent pas la description du rôle du Tribunal :

[16] […] [S]uivant les principes de l’interprétation des lois, le Tribunal conclut que, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de prendre l’une des options prévues aux alinéas a), b) et c) de l’article 263, il peut tirer ses propres conclusions sur les motifs raisonnables ayant justifié l’ordre et sur les mesures raisonnables à partir du dossier complet de preuve dont il dispose. Le Tribunal peut donc, par exemple, modifier un ordre d’exécution en matière de protection de l’environnement après avoir tenu une audience, même si les mesures qui y sont énoncées étaient raisonnables au moment où l’ordre a été délivré.

[…]

[18] Compte tenu de l’interprétation juridique ci-dessus, la question subsidiaire qui se pose en application de l’article 263 est la suivante : quels sont les éléments qui orientent le Tribunal lorsqu’il décide des pouvoirs à exercer en vertu de l’article 263? Dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire, le Tribunal est orienté par l’objectif de la Loi ainsi que par le libellé des dispositions à l’examen en l’espèce. De façon générale, la LCPE est une « [l]oi visant la prévention de la pollution et la protection de l’environnement et de la santé humaine en vue de contribuer au développement durable ». Le Tribunal exercera son pouvoir discrétionnaire de manière à favoriser l’atteinte de cet objectif législatif.

[19] Des directives précises concernant les ordres d’exécution en matière de protection de l’environnement se trouvent à l’article 235, lequel énonce que des ordres peuvent être délivrés lorsqu’il y a des « motifs raisonnables » de croire qu’une infraction à la LCPE a été commise ou le sera vraisemblablement, comme l’indique le paragraphe 235(2). Par conséquent, un ordre ne sera donné que dans le cas où la preuve de la commission d’une infraction permet d’étayer l’existence de « motifs raisonnables ». Le Tribunal ne peut confirmer un ordre si la preuve ne satisfait qu’à la norme de « soupçon » d’une possible contravention. De plus, les mesures qui peuvent être prises sont prévues au paragraphe 235(4) (et au paragraphe 235(5), s’il y a lieu) et doivent être « justifiées en l’espèce et compatibles avec la protection de l’environnement et la sécurité publique ». Ces directives s’appliquent aux agents d’application de la loi en première instance et au Tribunal dans le cadre d’une audience en révision.

[…]

[21] Par conséquent, les principales tâches du Tribunal dans la présente affaire consistent à examiner s’il existe des motifs raisonnables de donner un ordre d’exécution et, dans l’affirmative, à déterminer quelles mesures sont justifiées dans les circonstances et compatibles avec la protection de l’environnement et la sécurité publique. Pour prendre sa décision, le Tribunal peut exercer les pouvoirs que lui confère l’article 263. Il a le pouvoir de modifier l’ordre, et c’est ce qu’il décide de faire en l’espèce.

[38]       Dans la décision Kost, le Tribunal a en outre précisé au paragraphe 12 que l’expression « motifs raisonnables [de croire] » avait le sens que la Cour suprême du Canada lui avait attribué, au paragraphe 114, dans l’arrêt Mugesera c. Canada (M.C.I.), 2005 CSC 40 :

La première question que soulève l’al. 19(1)j) de la Loi sur l’immigration est celle de la norme de preuve correspondant à l’existence de « motifs raisonnables [de penser] » qu’une personne a commis un crime contre l’humanité. La CAF a déjà statué, à juste titre selon nous, que cette norme exigeait davantage qu’un simple soupçon, mais restait moins stricte que la prépondérance des probabilités applicable en matière civile [...]. La croyance doit essentiellement posséder un fondement objectif reposant sur des renseignements concluants et dignes de foi [...] [références omises; l’italique est ajouté].

[39]       Par conséquent, dans la présente instance, nous examinerons la question de l’existence de motifs raisonnables justifiant les ordres d’exécution, puis déterminerons si les mesures sont justifiées en l’espèce et compatibles avec la protection de l’environnement et la sécurité publique. Pour ce faire, nous tiendrons compte de l’ensemble de la preuve dont nous disposons. À cet égard, nous tenons à souligner qu’Estée Lauder a produit tardivement un affidavit, soit après les échéances strictes convenues par les parties et consignées par le Tribunal dans des directives procédurales. Vu que les demandes de révision d’un ordre d’exécution sont promptement instruites, le Tribunal a antérieurement refusé la production tardive d’affidavits : Beausite Métal inc. et Michel Proulx c. Canada (Environnement et Changement climatique Canada), 2023 TPEC 10 (« Beausite Métal »). Dans la présente affaire, nous avons autorisé la production tardive de l’affidavit lors de l’audience, mais vu nos conclusions exposées plus loin concernant la pertinence des mesures, nous ne pouvons lui accorder une quelconque valeur.

 

Analyse et conclusions

[40]        Il y a quatre questions en litige.

1)    Les ordres d’exécution reposaient-ils sur des motifs raisonnables?

2)    Les ordres d’exécution devraient-ils être annulés pour cause de manquement à l’équité procédurale?

3)    Les mesures énoncées dans les ordres d’exécution étaient-elles justifiées?

4)    Les ordres d’exécution n’ont-ils plus lieu d’être?

1)    Les ordres d’exécution reposaient sur des motifs raisonnables, sauf en ce qui a trait aux dirigeants de Sephora

(i)    Le Tribunal doit se prononcer sur l’existence de motifs raisonnables

[41]       Le rôle du Tribunal consiste à évaluer, de novo, l’existence de motifs raisonnables justifiant l’ordre d’exécution. Pour ce faire, le Tribunal effectue un examen rétrospectif de la situation au moment de la transmission de l’ordre d’exécution. Il peut toutefois tenir compte des nouveaux renseignements obtenus depuis cette date. Ces nouveaux renseignements peuvent renforcer ou affaiblir les motifs raisonnables requis.

[42]       Il arrive que l’examen des motifs raisonnables soit prospectif. L’article 235 de la LCPE établit clairement que l’agent de l’autorité peut donner un ordre d’exécution si une infraction à la Loi a été commise – et continue de l’être – ou le sera vraisemblablement. Dans ce cas, le Tribunal examine certes la situation au moment de la transmission de l’ordre d’exécution, mais son examen des motifs raisonnables est prospectif.

[43]       Dans des décisions antérieures, le Tribunal a fait observer que son évaluation des motifs raisonnables n’avait rien à voir avec la certitude scientifique : Groupe Marcelle Inc. et David Cape c. Canada (Environnement et Changement climatique Canada), 2022 TPEC 8 aux paragraphes 72 à 80; Beausite Métal, au paragraphe 48. Cette observation est conforme au rôle du Tribunal, et les présentes demandes de révision permettent d’en faire une bonne démonstration. Si, selon Estée Lauder et Sephora, la présence de microbilles de plastique dans les produits de toilette est essentiellement une question de fait objective fondée sur des données scientifiques que doit trancher le Tribunal, la LCPE lui confère toutefois un rôle bien plus limité que ce que les observations des demanderesses semblent indiquer.

[44]       L’article 3 du Règlement interdit l’importation et la vente de produits de toilette contenant des microbilles, lesquelles sont (conformément à l’article 1) les microbilles de plastique visées à l’article 133 de la liste des substances toxiques figurant à l’annexe 1 de la LCPE.

[45]       En théorie, la présence ou l’absence de microbilles de plastique peut être confirmée scientifiquement de manière absolue : il est possible, en théorie, d’analyser un produit de toilette et de vérifier avec certitude si ses propriétés physiques comprennent des microbilles de plastique.

[46]       Cependant, en contexte de demande de révision d’un ordre d’exécution, la question que le Tribunal doit trancher est d’un autre ordre, à savoir : l’agent de l’autorité avait-il des motifs raisonnables de conclure que les propriétés physiques des produits de toilette visés par l’ordre d’exécution comprenaient des microbilles de plastique? Le critère juridique est axé non pas sur la présence en soi de microbilles de plastique, mais bien sur l’existence de motifs raisonnables de croire à leur présence. 

[47]       C’est pourquoi le Tribunal souligne que son rôle n’a rien à voir avec la certitude scientifique. Selon l’alinéa 2(1)a) de la LCPE, le gouvernement fédéral doit appliquer le principe de précaution, un principe bien établi en droit international de l’environnement qui peut servir de fondement à l’interprétation du droit réglementaire canadien : 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40, [2001] 2 RCS 241 au paragraphe 32.

(ii)  Le Règlement prévoit la procédure visant à déterminer la présence de microbilles de plastique dans les produits de toilette

[48]       Le Règlement pose une difficulté supplémentaire pour les demanderesses étant donné que la présence de microbilles de plastique doit être déterminée conformément à l’article 5. Autrement dit, le régime législatif et réglementaire – qui lie le Tribunal – ne se limite pas à interdire la présence de microbilles de plastique dans les produits de toilette; il prévoit également la procédure pour les y détecter.

[49]       Ainsi, le Tribunal doit se demander si les agents de l’autorité avaient des motifs raisonnables de croire que l’analyse, effectuée conformément aux exigences prescrites par le Règlement, démontrerait que les produits de toilette visés par les ordres d’exécution contenaient des microbilles de plastique. 

[50]       Pour répondre à cette question, il faut d’abord examiner si les analyses effectuées par ECCC étaient conformes au cadre législatif et réglementaire.

[51]       Il convient donc de nous pencher d’abord sur l’article 5 du Règlement :

[52]       Cette disposition est mal rédigée et porte à confusion. Il est difficile de voir le lien entre l’alinéa 5(1)b) et le paragraphe 5(2). 

[53]       Relevons d’abord ce qui, en revanche, est évident. Le LEEPN, qui a effectué l’analyse des produits visés par les demandes de révision, est accrédité conformément à l’alinéa 5(1)a), et la portée de son accréditation comprend l’analyse visant à déterminer la présence de microbilles comme le prévoit l’alinéa 5(1)b) : affidavit de l’agent Frégeau, au paragraphe 31. 

[54]       Le paragraphe 5(2) soulève des difficultés d’interprétation. Selon les parties, il n’existe, à l’heure actuelle, aucune « méthode [...] reconnue par un organisme de normalisation » aux termes du paragraphe. Cela signifie-t-il, comme l’avancent les demanderesses, que le paragraphe 5(2) s’applique et que la procédure d’analyse doit être conforme aux « normes de bonnes pratiques scientifiques généralement reconnues »? Ou doit-on comprendre du paragraphe 5(2), comme le soutient le ministre, que l’exigence de se conformer à ces normes ne s’applique que dans les cas où il n’existe aucune norme internationale et que la portée de l’accréditation du laboratoire ne comprend pas l’analyse visant à déterminer la présence de microbilles? Selon l’interprétation du ministre, l’exigence d’effectuer l’analyse conformément aux normes de bonnes pratiques scientifiques généralement reconnues ne s’applique que si ces deux conditions – ensemble – sont remplies. Si l’interprétation du ministre est juste, le paragraphe 5(2) ne s’applique pas aux présentes demandes de révision étant donné que la deuxième condition n’est pas remplie. 

[55]       À notre avis, l’interprétation du ministre est juste, et nous expliquerons pourquoi un peu plus loin. Cependant, nous expliquerons dès à présent pourquoi l’interprétation donnée par les demanderesses, eut-elle été retenue, n’aiderait pas leur cause.

[56]       La preuve démontre que la procédure d’analyse du LEEPN est conforme aux normes de bonnes pratiques scientifiques généralement reconnues. Les paragraphes 32 à 35 de l’affidavit de l’agent Frégeau portent explicitement sur ce point :

En date des présentes, aucun renseignement n’a été porté à mon attention me permettant de conclure que les déterminations des analystes du PNLET n’ont pas été effectuées conformément aux normes de bonnes pratiques scientifiques généralement reconnues au moment où elles ont été effectuées ou de croire que les résultats présentés dans ces certificats analytiques pourraient ne pas être valides et fiables. À ma connaissance, les analyses des analystes du PNLET sur lesquelles mes motifs raisonnables de croire sont basés ont toutes été réalisées selon les règles de l’art et sont dignes de confiance.

[…]

Conséquemment, aucune analyse d’un tel laboratoire contredisant les déterminations du PNLET n’a été portée à ma connaissance par Sephora, ni d’ailleurs aucun élément de preuve, probant ou non, appuyant les allégations des procureurs de Sephora selon lesquelles la Méthode 445.0 et la Méthode 623.1 ne seraient pas fiables.

[57]       Les demanderesses ont fourni des témoignages d’experts qui ont critiqué la procédure d’analyse du LEEPN. Dans le cas d’Estée Lauder, Christian Sood, Ph. D., a contesté la méthode 445, et, dans le cas de Sephora, Jericho Moll, Ph. D., a mis en doute la méthode 623. Toutefois, aucun de ces deux experts n’a dit si les méthodes d’analyse du LEEPN respectaient les normes de bonnes pratiques scientifiques généralement reconnues. Leurs témoignages indiquent tout au plus que cette procédure peut produire des résultats erronés sans toutefois préciser la probabilité d’erreur (et, surtout, sans mentionner si des erreurs étaient survenues lors des analyses des produits visés par les présentes demandes de révision). Ce constat ne permet pas de conclure que la procédure d’analyse du LEEPN ne respecte pas les normes de bonnes pratiques scientifiques généralement reconnues. Dans ces conditions, le Tribunal juge que cette procédure satisfait aux exigences de l’article 5, et ce, même selon l’interprétation de cette disposition proposée par les demanderesses.

[58]       Quoi qu’il en soit, l’interprétation donnée par le ministre est juste. Examinons tout d’abord le libellé de la version précédente du Règlement (Gazette du Canada, partie II, vol. 151, n^o 12, à la p. 1351) :

Accréditation (2) L’accréditation doit : a) être valide au moment où la détermination de la présence de microbilles est effectuée; b) s’il existe une méthode reconnue par un organisme de normalisation eu égard à cette détermination, porter sur cette dernière. Normes de bonnes pratiques (3) S’il n’existe aucune une méthode reconnue par un organisme de normalisation eu égard à la détermination de la présence de microbilles, la détermination est effectuée conformément aux normes de bonnes pratiques scientifiques généralement reconnues au moment de la détermination.

Accreditation (2) The accreditation must (a) be valid at the time the determination of the presence of microbeads is performed; and (b) if a method has been recognized by a standards development organization in respect of the determination of the presence of microbeads, include that determination within its scope. Standards of good practice (3) If there is no method that has been recognized by a standards development organization in respect of the determination of the presence of microbeads, the determination must be performed in accordance with generally accepted standards of good scientific practice at the time that it is performed.

[59]       Le libellé de la version précédente reflète l’interprétation du ministre, à savoir que l’exigence de respecter les normes de bonnes pratiques scientifiques généralement reconnues ne s’applique que dans les cas où deux conditions cumulatives sont remplies. En l’espèce, la portée de l’accréditation du LEEPN comprend l’analyse visant à déterminer la présence de microbilles, ce qui signifie que l’une des deux conditions n’est pas remplie et donc, que l’exigence de respecter les normes de bonnes pratiques scientifiques généralement reconnues ne s’applique pas.

[60]       La seule modification importante par rapport au libellé de la version précédente du Règlement est l’ajout de la locution adverbiale « par conséquent ». Comme le soutient le ministre, l’ajout de cette locution ne peut avoir modifié l’interprétation du Règlement. De plus, il ressort clairement du Résumé de l’étude d’impact de la réglementation qui accompagne le Règlement que le législateur entendait préciser que « dans les cas où » une norme internationale existe, elle doit être comprise dans la portée de l’accréditation du laboratoire (Gazette du Canada, partie II, vol. 155, n^o 7, à la p. 686). Compte tenu de l’historique du Règlement, le législateur doit avoir ajouté la locution « par conséquent » dans le but de lier les deux conditions de manière plus évidente. Il s’agit, en effet, de l’interprétation la plus plausible de cet ajout. 

[61]       Nous sommes d’avis que l’interprétation de l’article 5 donnée par le ministre est juste.

(iii) Les agents de l’autorité avaient des motifs raisonnables de croire que les produits de toilette visés par les ordres d’exécution contenaient des microbilles de plastique au sens du Règlement

[62]       Passons à la question en litige en l’espèce, soit, comme nous l’avons mentionné plus haut, de savoir si les agents de l’autorité avaient des motifs raisonnables de croire que l’analyse, effectuée conformément à la procédure prévue par le Règlement, démontrerait que les produits de toilette visés par les ordres d’exécution contenaient des microbilles de plastique. 

[63]       La réponse est « oui ». Des éléments de preuve crédibles et convaincants appuient les ordres d’exécution. Avant que les agents de l’autorité ne donnent les ordres d’exécution, le LEEPN a analysé bon nombre des produits de toilette visés par ces ordres, et leur analyse a révélé la présence de microbilles de plastique. Par conséquent, les agents de l’autorité avaient des motifs raisonnables de croire que ces produits contenaient des microbilles de plastique. D’autres produits de toilette visés par les ordres d’exécution contiennent des ingrédients semblables à ceux dont l’analyse avait révélé la présence de microbilles de plastique auparavant. Le Tribunal est d’avis qu’il existe également des motifs raisonnables de croire que ces produits contiennent des microbilles de plastique. Au sujet de ce dernier point, l’agent Frégeau, fort de son expérience à titre d’agent d’application du Règlement, précise ce qui suit au paragraphe 38 de son affidavit :

Ces recherches m’ont permis de dresser une liste non exhaustive des ingrédients associés à la présence de Microbille, qui me sert d’outil lors de mes inspections depuis 2019 (pièce COF-21). Les ingrédients sur cette liste sont les suivants : « Polyéthylène » (PE) ou « Polyéthylène haute densité » (PEHD), « Polypropylène » (PP), « Polystyrène » (PS), « Nylon 6 » ou « 12 » (ou tout autre polyamide), « Polytéréphtalate d’Éthylène » ou « Polyéthylène Téréphtalate » (PET), « Poly-méthyllacrylate » ou « Poly-méthacrylate de Méthyle » (PMA), « Polytétrafluoroéthylène » (Téflon ou PTFE), « Polychlorure de Vinyle » (PVC), « Polytéréphtalate de Butylène » ou « Polybutylène Téréphtalate » (PBT), « Acide polylactique » (PLA), « Polyhydroxyalcanoate » (PHA) et « Polyhydroxybutanoate » (PHB).

[64]       Il ajoute que le LEEPN a effectué 19 analyses de produits de toilette contenant de l’acide polylactique et 5 analyses de produits de toilette contenant du polyéthylène. Dans tous les cas, l’analyse des produits contenant de l’acide polylactique a révélé la présence de microbilles de plastique (affidavit de l’agent Frégeau, aux par. 43‑44). Il en va de même pour ce qui est de l’analyse des produits contenant du polyéthylène (affidavit de l’agent Frégeau, aux par. 51‑52). Après analyse, aucun produit de toilette contenant, selon la liste des ingrédients, de l’acide polylactique ou du polyéthylène ne s’est révélé exempt de microbilles de plastique.

[65]       Il convient de rappeler que la présente révision ne vise pas à confirmer scientifiquement que tous les produits de toilette visés par les ordres d’exécution contiennent réellement des microbilles de plastique; elle a plutôt pour objet de déterminer s’il existe des motifs raisonnables de croire que ces produits de toilette en contiennent. Le Tribunal juge que, comme l’analyse de produits de toilette contenant de l’acide polylactique ou du polyéthylène a démontré la présence de microbilles de plastique dans la très grande majorité des cas et qu’aucun de ces produits ne s’est révélé exempt de microbilles, il existe des motifs raisonnables de croire que les produits de toilette contenant ces ingrédients renferment également des microbilles de plastique. Par conséquent, le Tribunal confirme les ordres d’exécution visant ces produits. 

(iv) Les demanderesses contestent, au moyen de leurs arguments fondés sur l’interprétation, le caractère raisonnable du Règlement sur le fond, mais le Tribunal ne peut connaître de cette question

[66]       Il demeure une dernière question d’interprétation à régler. Les demanderesses s’appuient sur les affidavits de leurs témoins experts, pour affirmer que la procédure d’analyse du LEEPN ne permet pas de détecter les microbilles « de plastique ». Elles reconnaissent, à l’instar des deux experts, que cette procédure permet de détecter la présence de microbilles, mais pas de déterminer s’il s’agit de microbilles « de plastique ». À leur avis, les microbilles qui ont été détectées sont composées d’autres matières. 

[67]       Même si nous souscrivions à l’interprétation proposée par les demanderesses, nous ne ferions pas droit à la demande de révision. La question que le Tribunal doit trancher ne consiste pas à déterminer s’il est scientifiquement possible de prouver la présence de microbilles « de plastique », mais bien à déterminer s’il existe des motifs raisonnables de croire à la présence de microbilles « de plastique ». À ce sujet, le fait que la procédure d’analyse du LEPN révèle la présence de particules solides semblables à du plastique – soit des [traduction] « composés polymères correspondant aux substances entrant dans la fabrication de plastiques » (affidavit de Paul Houle, au par. 15) – dans les produits de toilette contenant des ingrédients tels que l’acide polylactique ou le polyéthylène établit l’existence des motifs raisonnables pour donner les ordres d’exécution. Le fléau visé par le Règlement – c’est-à-dire, l’infiltration nocive pour la faune de microbilles dans l’écosystème – est directement en cause en l’espèce : affidavit de Paul Houle, aux paragraphes 14 et 16; Résumé de l’étude d’impact de la réglementation, Gazette du Canada, partie II, vol. 151, n^o 12 (« REIR »), aux pages 1354 et 1373 à 1374.

[68]       Quoi qu’il en soit, le Tribunal ne peut retenir les arguments avancés par les demanderesses relativement à la nature des microbilles, car ils reviennent essentiellement à contester le caractère raisonnable du Règlement sur le fond. Selon les affidavits des experts des demanderesses, la procédure suivie par le LEEPN consiste à diluer et à filtrer le produit de toilette, puis à analyser les résidus obtenus en les comparant à une bibliothèque d’échantillons de microbilles afin de déterminer s’ils correspondent à des microbilles. Une correspondance selon un niveau de confiance prédéfini est comptabilisée comme un résultat positif. Il n’existe aucune autre méthode pour déterminer si un produit de toilette contient des microbilles ni pour déterminer s’il s’agit de microbilles « de plastique ». Il n’est pas possible d’extraire des microbilles autrement qu’en diluant puis en filtrant les produits de toilette. Il n’est pas non plus possible de déterminer que les résidus sont des microbilles (de plastique ou non) sans les comparer à d’autres échantillons selon un niveau de confiance prédéfini. En termes très simples, les microbilles « de plastique » ne sont pas faciles à isoler et à analyser comme le seraient les billes de plastique d’un collier ou d’un bracelet pour enfant : l’analyse des microbilles est forcément très complexe, et il faut que la procédure d’analyse soit assujettie à des exigences (REIR, aux p. 1358 et 1568). Le Règlement énonce ces exigences. Le Tribunal doit appliquer le cadre législatif et réglementaire tel qu’il est. L’article 5 du Règlement est présumé valide tant qu’un tribunal compétent ne l’a pas invalidé : Conseil canadien pour les réfugiés c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2023 CSC 17 au paragraphe 54. Il lie le Tribunal.

[69]       Il s’ensuit que les demanderesses cherchent véritablement à mettre en cause le caractère raisonnable et équitable de la procédure d’analyse du LEEPN sur le fond. Comme elles l’ont expliqué en détail au Tribunal à l’aide de raisons commerciales valables, elles préféreraient que les produits de toilette soient analysés par d’autres méthodes de dilution, de filtration et d’analyse des résidus. Les arguments plaidant que l’article 5 est invalide sous prétexte qu’il est nul pour cause d’imprécision, qu’il fait obstacle à la conformité réglementaire ou qu’il est foncièrement inéquitable à l’endroit des entités réglementées doivent être présentés à la Cour fédérale par voie de contrôle judiciaire. Il ne relève pas de la compétence du Tribunal de recevoir de tels arguments. 

[70]       En outre, comme le Règlement est présumé valide, rien ne permet d’affirmer que le Tribunal est habilité à statuer en partant du principe que le Règlement pourrait être inexécutable. À titre d’exemple, le témoin expert d’Estée Lauder conteste la méthode 445, qui était la première méthode d’analyse utilisée pour déterminer la présence de microbilles de plastique : après que le Tribunal eut expliqué aux avocats, lors de leur plaidoirie, que retenir l’opinion de ce témoin rendrait le Règlement inexécutoire, ils ont clairement reconnu qu’il s’agissait de la conséquence logique de l’argument d’Estée Lauder. Il est toutefois difficile de voir comment le Tribunal, qui a une compétence limitée et a pour mission d’appliquer un règlement présumé valide – pourrait envisager de ne pas l’appliquer. Il convient de préciser que le principal argument d’Estée Lauder ne portait pas sur ce point. Le Tribunal ne peut néanmoins faire abstraction des conséquences des arguments des demanderesses, lesquels visent, comme nous l’avons mentionné plus haut, à mettre en cause, sur le fond, le caractère raisonnable et équitable du cadre législatif et réglementaire. Il s’agit d’arguments que le Tribunal n’est pas habilité à recevoir.

(v)  Aucun motif raisonnable ne justifie de viser les dirigeants de Sephora nommés dans l’ordre d’exécution

[71]       Le Tribunal reconnaît qu’il n’y avait aucun motif raisonnable de viser deux dirigeants dans l’ordre d’exécution donné à Sephora. Les seuls éléments de preuve présentés par ECCC en lien avec eux se trouvent aux paragraphes 233 à 235 de l’affidavit de l’agent Cloutier :

233. Malgré les représentations orales de Sephora à cet égard, j’ai également adressé l’OEPE à M. Rougeot et à M. Haupt. Conformément à l’article 280.1 de la LCPE, ces derniers ont le devoir, à titre de dirigeant et d’administrateur de Sephora, de faire preuve de la diligence nécessaire pour faire en sorte que Sephora se conforme à l’OEPE et, de façon plus large, à la LCPE et à ses règlements. Ainsi, M. Rougeot et M. Haupt contribuent aux infractions alléguées et contribueront vraisemblablement aux infractions futures alléguées.

234. Selon mes connaissances, M. Rougeot et M. Haupt ont un contrôle considérable sur l’ensemble des activités de Sephora, notamment concernant l’importation, la mise en vente et la vente de cosmétiques. Ces personnes, ont également l’autorité pour faire modifier les pratiques de Sephora et d’allouer des ressources pour procéder à l’embauche ou à la consultation de personnes qualifiées pour s’assurer que Sephora respecte à l’avenir ses obligations en vertu de la LCPE.

235. À cet égard, il est pertinent de souligner que je n’ai pas connaissance qu’un employé de Sephora au Canada est responsable de la conformité des produits à la LCPE et à ses règlements, alors que cette personne aurait normalement dû être l’intervenant de Sephora auprès d’ECCC pour ce genre de dossier.

[72]       Ces éléments de preuve sont insuffisants. Le paragraphe 235(3) de la LCPE énonce les catégories d’intéressés à qui l’agent de l’autorité peut donner un ordre d’exécution, c’est-à-dire les personnes qui ont toute autorité sur la substance ou le produit en cause; ou celles qui causent l’infraction en question ou y contribuent (ou celles qui causeront vraisemblablement une infraction ou y contribueront vraisemblablement). Dans bien des cas de non-respect de la LCPE et de ses règlements, la personne morale peut être intimement associée à une personne en particulier, à savoir l’un de ses dirigeants ou, parfois, son âme dirigeante. En pareil cas, l’agent de l’autorité indique généralement dans l’ordre d’exécution les motifs qui le portent à croire que la personne en question répond à la définition d’« intéressé » énoncée au paragraphe 235(3), et ECCC peut simplement présenter un affidavit ou un autre élément de preuve montrant un lien d’autorité ou de causalité.

[73]       Or, en l’espèce, Sephora est une personne morale complexe. Rien dans la preuve d’ECCC ne renvoie aux critères énoncés au paragraphe 235(3), hormis les extraits cités – dont les faits n’ont rien à voir avec le présent contexte. Comme l’a indiqué à juste titre Sephora dans ses observations écrites, [traduction] « il s’agit de suppositions sans fondement factuel » (observations écrites de Sephora, au par. 83).

[74]       Le Tribunal juge que l’affidavit de l’agent Cloutier n’a ni la crédibilité ni le caractère convaincant que commande la norme de preuve applicable à l’existence de motifs raisonnables. Par conséquent, l’ordre d’exécution donné à Sephora doit être modifié de manière à ce que le nom des personnes physiques en soit retiré.

2)    Le Tribunal ne peut annuler un ordre d’exécution pour cause de manquement à l’équité procédurale

[75]       Les demanderesses soutiennent toutes deux qu’ECCC les a traitées de façon inéquitable et que le Tribunal devrait annuler les ordres d’exécution en raison de ce manquement à l’équité procédurale. En somme, elles soutiennent que la procédure d’analyse d’ECCC est viciée en raison des méthodes d’analyse non communiquées, que ces méthodes peuvent changer sans préavis et qu’ECCC a une définition imprécise des « microbilles de plastique ».

[76]       Le Tribunal ne peut annuler les ordres d’exécution pour cause de manquement à l’équité procédurale. Les demanderesses invoquent un manquement à l’équité procédurale, mais en réalité elles contestent le caractère raisonnable du Règlement sur le fonds. Le Tribunal ne peut se prononcer à cet égard. Par ailleurs, il n’y a pas eu manquement à l’équité procédurale.

(i)    Le Tribunal n’a pas compétence pour statuer sur les violations de l’équité procédurale en common law

[77]       Comme nous l’avons expliqué plus haut, le rôle du Tribunal consiste à examiner l’existence de motifs raisonnables justifiant l’ordre d’exécution et, dans l’affirmative, à déterminer si les mesures énoncées dans l’ordre d’exécution étaient justifiées en l’espèce et compatibles avec la protection de l’environnement et la sécurité publique pour mettre fin à la perpétration de l’infraction ou s’abstenir de la commettre. Selon les conclusions qu’il tire après avoir examiné ces questions, le Tribunal rend ensuite une décision conformément aux pouvoirs de réparation que lui confère l’article 263 de la LCPE (sous réserve des restrictions que lui impose l’article 265). Ce régime législatif minutieusement conçu fixe les paramètres qui définissent la portée de l’examen que peut effectuer le Tribunal.

[78]       Le Tribunal n’a tout simplement pas le pouvoir de se prononcer sur un possible manquement à l’équité procédurale au cours du processus ayant mené l’agent de l’autorité à donner l’ordre d’exécution, sauf dans la mesure où des obligations légales précises l’exigent. Par exemple, suivant l’article 237 de la LCPE, l’agent de l’autorité qui entend donner un ordre d’exécution est tenu, « dans la mesure du possible », d’aviser oralement ou par écrit l’intéressé de son intention de le faire et de lui donner la possibilité de lui présenter ses observations. Cependant, en l’espèce, les demanderesses n’ont reproché aux agents de l’autorité aucun manquement à l’article 237 (ou à toute autre disposition législative), si bien qu’il n’y a pas lieu de se pencher sur la compétence du Tribunal d’entendre les questions qui touchent au respect d’obligations explicitement prévues par la loi. Nous mentionnons l’article 237 à titre d’exemple uniquement afin de faire remarquer que les arguments avancés par les demanderesses reposent entièrement sur la common law en matière d’équité procédurale.

[79]       Le Tribunal n’a pas compétence pour statuer sur une demande de révision fondée sur un manquement à l’équité procédurale. À vrai dire, la difficulté réside dans le fait que même s’il y avait eu manquement à l’équité procédurale, il pourrait néanmoins exister des motifs raisonnables pour donner un ordre d’exécution. Dans le même ordre d’idées, un manquement à l’équité procédurale n’a aucune incidence lorsqu’il s’agit de déterminer si les mesures de l’ordre d’exécution sont justifiées en l’espèce et compatibles avec la protection de l’environnement et la sécurité publique pour mettre fin à la perpétration de l’infraction ou s’abstenir de la commettre. Le régime législatif prévoit les questions qui sont du ressort du Tribunal, et le respect de la common law en matière d’équité procédurale n’en fait pas partie.

(ii)  Les arguments avancés par les demanderesses relativement à la procédure d’analyse reviennent en réalité à contester le caractère raisonnable du Règlement sur le fond

[80]       Le législateur a ajouté les microbilles de plastique à l’annexe 1 de la LCPE en raison de leurs effets nocifs sur l’environnement. Le Règlement, pris en vertu de la LCPE – lequel est présumé valide et, par conséquent, lie le Tribunal –, prescrit une procédure d’analyse.

[81]       Des changements sont parfois apportés à cette procédure d’analyse. L’article 5 du Règlement énonce simplement que le laboratoire qui effectue une analyse visant à déterminer la présence de microbilles doit répondre à un ensemble de conditions. Comme nous l’avons expliqué plus haut, le laboratoire satisfait à ces conditions s’il est accrédité et que la portée de son accréditation comprend l’analyse permettant de détecter la présence de microbilles.

[82]       Aux fins de l’espèce, il importe de souligner que l’article 5 précise que le laboratoire doit remplir les conditions « au moment de cette détermination ».

[83]       Il découle nécessairement de l’article 5 que des changements sont parfois apportés à la méthode d’analyse; tout ce qui compte, c’est que la méthode de détection des microbilles s’inscrive dans la portée de l’accréditation du laboratoire « au moment de cette détermination ». Il est possible que ces changements entraînent des modifications aux définitions opérationnelles utilisées par ECCC. Comme nous l’avons expliqué plus haut, aucune méthode scientifique ne permet de conclure hors de tout doute qu’un produit de toilette contient des microbilles. Le produit de toilette doit être soumis à une analyse, puis les particules relevées doivent être comparées à une bibliothèque d’échantillons de particules. Parallèlement aux progrès de la science et des méthodes scientifiques – et à l’évolution des ingrédients et des procédés de fabrication utilisés dans l’industrie cosmétique –, la procédure d’analyse et ses diverses composantes sont forcément appelées à changer.

[84]       L’article 5 n’établit pas une procédure d’analyse qui est figée à la date d’adoption du Règlement, loin de là. Il est entendu que le Règlement n’empêche pas que des changements soient apportés à la méthode d’analyse; la notion de changement est indissociable du Règlement. Cela étant dit, la question que le Tribunal est appelé à trancher sera toujours la même : la méthode d’analyse utilisée « au moment de cette détermination » répondait-elle aux conditions énoncées à l’article 5 du Règlement, et existait-il un motif raisonnable justifiant l’ordre d’exécution?

[85]       Les arguments des demanderesses quant aux méthodes d’analyse non communiquées reposant sur des définitions imprécises reviennent en réalité à contester le caractère raisonnable du cadre législatif et réglementaire. Elles préféreraient que ce cadre prescrive une procédure d’analyse et des définitions opérationnelles qu’ECCC doit utiliser de sorte qu’elles soient figées dans le temps. Le Tribunal est toutefois lié par le cadre existant : il n’a pas compétence pour se prononcer sur les questions soulevées par les demanderesses concernant le caractère raisonnable du cadre.

(iii) Le principe réparateur ne permet pas au Tribunal d’assumer la compétence pour remédier aux violations de l’équité procédurale en common law

[86]       Estée Lauder soutient également que le Tribunal est tenu d’intervenir pour remédier au manquement à l’obligation d’équité procédurale commis à son endroit. Comme Estée Lauder le fait remarquer, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a dit dans l’arrêt British Columbia (Attorney General) v 992704 Ontario Limited, 2023 BCCA 346 (992704 Ontario Limited) qu’il est bien établi qu’une audience de novo, complète et équitable, devant un tribunal d’appel corrigera généralement les manquements à l’équité procédurale commis par le tribunal administratif dans les cas où les effets préjudiciables ne se répercuteront pas sur la nouvelle audience (au par. 68). Selon Estée Lauder, les effets préjudiciables découlant de la manière dont ECCC a traité son dossier se répercutent sur la présente instance.

[87]       Nous ne pouvons retenir l’argument d’Estée Lauder. On peut faire valoir le principe réparateur devant les cours de justice, et non pas devant les tribunaux administratifs. La portée juridique du principe réparateur se limite à ce que la cour peut conclure dans le cadre d’un contrôle judiciaire, à savoir si le processus de révision ou d’appel administratif a permis de corriger les vices de procédure commis antérieurement dans le processus administratif. Dans son arrêt 992704 Ontario Limited, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a bien résumé l’arrêt de principe applicable, Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 RCS 561 :

[traduction]
[66]      Dans l’affaire Harelkin, une université a enjoint à un étudiant d’abandonner ses études. L’étudiant a interjeté appel de cette décision devant un comité de l’université, lequel a entendu une partie, soit l’université, en l’absence de l’étudiant puis sa demande d’autorisation à poursuivre ses études a été rejetée. Il a demandé une nouvelle audience afin de présenter des éléments de preuve, mais le comité a rejeté sa demande. Au lieu d’interjeter appel de la décision du comité devant le sénat universitaire, qui peut lors d’un appel tenir une audience de novo, l’étudiant a déposé une demande de contrôle judiciaire afin d’obtenir des ordonnances annulant la décision du comité et enjoignant à l’université d’entendre à nouveau la demande de l’étudiant.

[67]      La majorité des juges de la Cour suprême du Canada ont conclu qu’une audience de novo devant le sénat aurait pu permettre de corriger la violation aux règles de justice naturelle commise par le comité et que, comme l’étudiant pouvait se prévaloir d’un autre recours approprié, la Cour devait exercer son pouvoir discrétionnaire de refuser de décerner réparation par voie de bref de prérogative. Dans ses motifs, la Cour a énoncé divers facteurs à prendre en considération pour évaluer, à l’étape du contrôle judiciaire, si un mécanisme d’appel constituait un recours approprié : i) la procédure d’appel; ii) la composition de l’organe d’appel; iii) ses pouvoirs et la façon dont ils seraient probablement exercés; iv) le fardeau d’une conclusion antérieure; v) la célérité; et vi) les frais : Harelkin, à la page 588.

[88]       Le principe à dégager de l’arrêt Harelkin est que l’étudiant n’aurait pas dû solliciter un contrôle judiciaire : il aurait dû exercer son droit à un appel de novo étant donné que l’appel aurait pu permettre de corriger le vice de procédure qu’il avait soulevé.

[89]       Cela étant dit, il appartient aux cours de justice saisies d’un contrôle judiciaire d’examiner les questions visant à déterminer si un mécanisme d’appel constitue un recours approprié ou si ce mécanisme a permis de corriger les vices de procédure. Les tribunaux administratifs peuvent, dans l’exercice de leur compétence, corriger des vices de procédure, sans toutefois avoir expressément cherché à les corriger. La correction de ces vices est en fait la conséquence indirecte du rôle qu’ils exercent. L’organe d’appel dans l’affaire Harelkin aurait, du simple fait de tenir une audience de novo, corrigé le vice de procédure soulevé par l’étudiant : non pas parce qu’il aurait cherché à savoir si un vice avait été commis, mais parce que la seule tenue de l’audience de novo rend le vice caduc.

[90]       Les tribunaux administratifs peuvent uniquement exercer la compétence que les lois leur confèrent; ils ne peuvent s’arroger des pouvoirs accessoires dans le but de corriger un vice de procédure. Le principe dégagé dans l’arrêt Harelkin s’applique très particulièrement dans le contexte de la présente demande de révision, où le Tribunal est chargé par la loi d’examiner s’il existe des motifs raisonnables justifiant un ordre d’exécution et de déterminer si les mesures énoncées sont justifiées. Le Tribunal ne peut qu’examiner, de novo, les deux questions que lui a confiées le législateur. La question de savoir si, ce faisant, le Tribunal a corrigé des vices de procédure relève de la compétence des cours de justice, conformément à la procédure applicable (appel ou contrôle judiciaire, selon le cas). Il ne peut toutefois ni soulever ni examiner des questions qui ne relèvent pas de sa compétence.

(iv) Aucun manquement à l’équité procédurale n’a été commis

[91]       Même si le Tribunal avait eu le pouvoir d’appliquer ces dispositions réparatrices ou d’autres critères à l’examen de questions portant sur l’équité procédurale, l’exercice de ce pouvoir ne serait pas opportun en l’espèce.

[92]       Les demanderesses n’ont pas été privées de leurs droits procéduraux.

[93]       Le Règlement est un document public, ce qui signifie que les demanderesses étaient au courant des normes que leurs produits devaient respecter.

[94]       Elles ont amplement eu l’occasion de présenter des observations à ECCC. Les agents d’ECCC ont rencontré les représentants des demanderesses et ont communiqué avec eux à plusieurs reprises. Les affidavits et les pièces déposés au greffe du Tribunal font état de longues discussions au sujet de la procédure d’analyse. Tout au long du processus, des avocats internes et externes ont représenté les demanderesses, et ECCC a communiqué avec eux.

[95]       ECCC a fourni les détails de la procédure d’analyse aux demanderesses. Il est vrai que cette procédure n’avait pas été communiquée à l’avance. Les demanderesses ne se sont appuyées sur aucune décision pour affirmer que les méthodes d’analyse doivent être communiquées à l’avance au titre de la common law en matière d’équité procédurale. Qui plus est, il est difficile de voir pourquoi elles devaient l’être. La procédure d’analyse s’applique à l’ensemble des produits de toilette contenant des microbilles, et le Règlement s’applique à tous les fabricants, importateurs et détaillants. L’adoption et la modification ultérieure de la procédure d’analyse découlent de décisions de nature législative qui ne visent pas un produit ou un acteur du marché en particulier et, par conséquent, aucun droit procédural reconnu en common law n’entre en jeu : TransAlta Generation Partnership v. Alberta (Minister of Municipal Affairs), 2022 ABCA 381 aux paragraphes 88 à 94. Par ailleurs, il serait irréaliste d’exiger le respect de l’obligation d’équité procédurale chaque fois qu’une procédure d’analyse est adoptée ou modifiée, vu l’éventail d’acteurs qu’il faudrait alors consulter : Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat, [1980] 2 RCS 735.

[96]       Les demanderesses ont porté à l’attention du Tribunal une correspondance interne d’ECCC dans laquelle il est écrit qu’il pourrait être difficile de publier les détails de la procédure d’analyse si elle change trop souvent (observations écrites d’Estée Lauder, au par. 102). Or, cette correspondance met toutefois en évidence le fait qu’il serait irréalisable de reconnaître un droit à la communication : elle traduit la préoccupation que la communication de ces renseignements pourrait compliquer l’application du Règlement. En dernière analyse, en ce qui a trait à la communication, les demanderesses disposaient de l’ensemble des renseignements qui leur permettaient de présenter une défense pleine et entière à l’audience.

[97]       En définitive, les demanderesses ne peuvent dire de quel droit procédural elles ont été privées. Ainsi, en supposant, pour les besoins de l’analyse, que le Tribunal avait compétence pour examiner les questions d’équité procédurale, il n’aurait aucune raison d’exercer ses pouvoirs de réparation à l’égard des ordres d’exécution.

[98]       Notre conclusion sur l’argument relatif à l’équité procédurale renforce l’idée que les demanderesses mettent véritablement en cause, sur le fond, le caractère raisonnable du Règlement, qu’elles jugent lourd et impraticable sur le plan administratif. Il n’est aucunement question, en l’espèce, d’équité procédurale. En fait, il est question du caractère raisonnable du Règlement sur le fond, ce qui ne relève pas de la compétence du Tribunal.

3)    Les mesures étaient justifiées en l’espèce et compatibles avec la protection de l’environnement et la sécurité publique

[99]       Le Tribunal conclut que les agents de l’autorité avaient des motifs raisonnables de donner les ordres d’exécution, sauf en ce qui a trait aux personnes physiques visées dans l’ordre donné à Sephora. L’étape suivante de l’analyse consiste à évaluer si les mesures énoncées étaient justifiées en l’espèce au moment de la transmission de l’ordre d’exécution. Le Tribunal est d’avis que les mesures étaient justifiées en l’espèce et compatibles avec la protection de l’environnement et la sécurité publique.

(i)    Les mesures énoncées dans l’ordre d’exécution donné à Estée Lauder étaient justifiées en l’espèce et compatibles avec la protection de l’environnement et la sécurité publique

[100]    Estée Lauder ne conteste pas en soi la justification des mesures énoncées dans l’ordre d’exécution; elle soutient plutôt que les mesures n’ont plus lieu d’être. Nous examinerons cet argument séparément plus loin. Nous tenons à préciser que nous jugeons que les mesures énoncées dans l’ordre d’exécution donné à Estée Lauder étaient justifiées en l’espèce et compatibles avec la protection de l’environnement et la sécurité publique, parce qu’elles visaient précisément des produits non conformes au Règlement et qu’elles indiquaient la procédure pour les retirer du marché. Il s’agit d’un exemple classique d’ordre d’exécution qui relève des cas de non-conformité au Règlement et énonce les mesures pour y remédier.

(ii)  Sephora conteste la justification des mesures

[101]    Sephora conteste, quant à elle, la justification des mesures énoncées dans l’ordre d’exécution. Elle ne s’oppose toutefois aucunement, dans la présente instance, au fait que l’ordre d’exécution comporte des éléments liés au respect des dispositions régissant les nouvelles activités. Elle ne soutient pas non plus que les éléments de l’ordre d’exécution visant les produits de toilette en cause ne sont pas justifiés. En ce qui concerne Sephora, nous tenons également à préciser que les mesures étaient justifiées en l’espèce et compatibles avec la protection de l’environnement et la sécurité publique étant donné qu’elles indiquaient à Sephora les infractions reprochées et la manière de se conformer au Règlement.

[102]    S’arrêtant à trois mesures énoncées dans l’ordre d’exécution, Sephora fait principalement valoir que le texte des mesures a une portée excessive.

[103]    La mesure 6, dont le texte suit, se trouve au premier plan de sa contestation quant à la justification de ces trois mesures :

[traduction]
6. Dès que possible, mais au plus tard le 16 mai 2023, se conformer à l’ensemble des exigences prévues par le Règlement sur les microbilles dans les produits de toilette, notamment en ce qui a trait à l’offre de vente, la vente et l’importation de produits de toilette contenant des microbilles.

[104]    Sephora sollicite également la révision des mesures 8f) et 14, dont voici le texte :

[traduction]
8. Dès que possible, mais au plus tard le 30 juin 2023, récupérer auprès des magasins canadiens exploités par SEPHORA Beauty Canada, Inc. et conserver, sous le contrôle de SEPHORA Beauty Canada, Inc. dans ses centres de distribution, les produits suivants :

f) les « produits de toilette » contenant des « microbilles » au sens du Règlement sur les microbilles dans les produits de toilette.

14. Dès que possible, mais au plus tard le 27 octobre 2023, procéder à l’élimination de tous les produits récupérés selon les normes conformément à la mesure 8f) du présent ordre d’exécution, ou à leur exportation dans un pays où ils sont légaux. Pour respecter les normes, l’élimination doit être confiée à une entreprise accréditée.

[105]    Selon Sephora, les mesures 6, 8f) et 14 sont injustifiées [traduction] « compte tenu de la façon dont ECCC a interprété et appliqué le Règlement » (observations écrites de Sephora, au par. 55, en italique dans l’original). À cet égard, elle s’appuie en partie sur son argument qui porte sur l’interprétation du Règlement, argument que nous avons examiné plus haut. Dans la présente section des motifs, nous examinons l’argument qui porte sur l’application du Règlement.

[106]    En bref, Sephora fait valoir que les mesures contestées ont une portée excessive, qu’elles sont imprécises et qu’il est impossible de s’y conformer en raison de la façon dont ECCC applique le Règlement. La mesure 6 de l’ordre d’exécution exige que Sephora se conforme immédiatement à l’ensemble des exigences prévues par le Règlement sur les microbilles dans les produits de toilette, notamment en ce qui a trait à l’offre de vente, la vente et l’importation de produits de toilette contenant des microbilles. Cette mesure n’est qu’une reformulation des obligations légales que Sephora est déjà tenue de respecter à titre d’importateur et de détaillant de produits de toilette. Or, Sephora soutient que la mesure lui impose une responsabilité additionnelle étant donné qu’une violation du Règlement constitue également, par définition, une contravention à l’ordre d’exécution. Elle fait aussi remarquer que les mesures 8f) et 14 ne précisent pas les produits à mettre en quarantaine, à éliminer ou à exporter. Enfin, elle soutient que l’ordre d’exécution augmente carrément sa responsabilité juridique.

(iii) Les mesures enjoignant à Sephora de se conformer à la loi sont justifiées

[107]    Le Tribunal est d’avis que les mesures énoncées dans l’ordre d’exécution donné à Sephora sont justifiées. L’autoréglementation est le seul moyen dont le ministère dispose pour régir efficacement une industrie comme celle des cosmétiques, qui conçoit et commercialise sans cesse de nouveaux produits pouvant avoir des effets sur la santé humaine et l’environnement. En conséquence, les fabricants et les détaillants sont tenus, en vertu de la LCPE et de ses règlements, de veiller à la légalité de leurs produits dans le pays où ils exercent leurs activités, ce qui permet de protéger la santé et la sécurité de leur clientèle de même que la santé de l’environnement naturel où elle habite. Cette protection est l’objet des dispositions législatives et réglementaires sur lesquelles reposent les ordres d’exécution en cause dans le présent litige.

[108]    À leur lecture, les ordres enjoignant aux intéressés de respecter la loi sont justifiés. Comme le fait valoir ECCC, en cas d’infraction à la LCPE ou à ses règlements, les mesures énoncées dans l’ordre d’exécution qui enjoignent les intéressés à cesser une activité interdite sont naturellement compatibles avec la protection de l’environnement et la sécurité publique. Le Tribunal a confirmé antérieurement des ordres d’exécution dont les mesures visaient l’obligation générale de respecter les dispositions pertinentes (BCE Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 2 au paragraphe 51; Bell Canada c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2022 TPEC 6 au par. 90; Kost [précitée], aux par. 52, 56).

(iv) L’article 235 de la LCPE n’exige pas que l’ordre d’exécution énonce des mesures précises dans le texte

[109]    Selon Sephora, l’imposition de mesures imprécises qui ne sont que de simples reformulations des exigences prévues par les dispositions législatives va à l’encontre des exigences énoncées au paragraphe 235(4) de la LCPE, dont le titre anglais « Specific measures » indique que les ordres d’exécution en matière de protection de l’environnement doivent comprendre des mesures précises. Le Tribunal est cependant d’avis que ce titre ne signifie pas que les mesures générales sont invalides. Une telle interprétation est incompatible avec la version française de cette disposition, dont le titre est simplement « Mesures ». Le Tribunal doit donner effet à l’intention qu’avait le législateur lorsqu’il a adopté le paragraphe 235(4) : R. c. Daoust, 2004 CSC 6, [2004] 1 RCS 217 au paragraphe 65. À notre sens, la série de mesures au paragraphe 235(4) vise à assurer le respect de la Loi.

[110]    Sephora fait remarquer que les ordres d’exécution « oblige[nt] le contrevenant présumé à prendre des mesures pour respecter la Loi » (Politique d’observation et d’application de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement,1999, à la p. 29). Elle soutient que pour remplir cet objectif, les ordres d’exécution doivent énoncer les mesures précises que le destinataire doit prendre afin de respecter la Loi. Nous ne sommes pas d’accord. Le texte d’un document de politique interne d’ECCC ne peut incorporer dans la LCPE une obligation supplémentaire. Quoi qu’il en soit, la Politique est conforme à l’objet du paragraphe 235(4), à savoir que les mesures doivent assurer le respect de la Loi. Pour déterminer si les mesures énoncées dans l’ordre d’exécution sont justifiées, l’analyse des faits doit se faire au cas par cas.

(v)  Les mesures énoncées dans l’ordre d’exécution donné à Sephora s’inscrivent dans l’objectif du respect de la LCPE

[111]    Selon notre analyse des faits, il est évident que l’ordre d’exécution n’enjoint pas simplement à Sephora de se conformer à la Loi. Il faut interpréter l’ordre d’exécution dans son ensemble et considérer que les mesures contestées découlent des motifs raisonnables qu’avait l’agent de l’autorité de croire qu’une infraction précise à la LCPE a été ou sera commise. En l’espèce, l’ordre d’exécution fait état des nombreuses infractions aux dispositions régissant les nouvelles activités qui sont reprochées à Sephora. Les documents produits par Sephora ne traitent aucunement de ces infractions. De plus, comme elle le souligne dans les observations qu’elle a présentées par écrit et de vive voix, Sephora est un détaillant. À ce titre, elle doit dépendre de tiers, principalement en raison de contrats, pour s’assurer que les produits de toilette qu’elle vend sont conformes au cadre législatif et réglementaire en vigueur. Elle porte à l’attention du Tribunal les difficultés auxquelles elle a fait face en ce qui concerne le produit StriVectin Crepe Control qui, d’après les analyses effectuées par ECCC, contient des microbilles de plastique. Elle a retiré le produit de ses étalages comme demandé, mais souligne que la liste d’ingrédients fournie par le fabricant ne comprenait aucun des polymères qui, selon ECCC, sont associés aux microbilles. Dans un tel contexte, des mesures générales enjoignant à Sephora de se conformer aux dispositions législatives s’avèrent un bon rappel des obligations que lui imposent la LCPE et ses règlements. D’ailleurs, l’ordre d’exécution exige notamment qu’elle élabore un plan de gestion pour l’avenir. À cette fin, Sephora doit manifestement tenir compte de ses obligations réglementaires et c’est là que les mesures contestées entrent en jeu. Ces mesures n’enjoignent pas simplement à l’intéressé de se conformer à la Loi; elles s’articulent autour d’infractions précises qui ont été commises.

[112]    Il y a donc lieu d’établir une distinction entre la présente affaire et la décision citée par Sephora : Tembec Industries Inc. (Timmins Sawmill) v. Peddie, 2005 CanLII 38039 (ON LRB) (Tembec) aux paragraphes 14 et 17. Dans cette décision, la Commission des relations de travail de l’Ontario (Commission) a suspendu l’application d’un ordre parce qu’elle le jugeait inexécutable, à première vue, pour cause d’imprécision. Elle était d’avis que la suspension de l’ordre ne nuirait pas à la sécurité des travailleurs étant donné que l’obligation de respecter les dispositions de la Loi sur la santé et la sécurité au travail et de ses règlements demeurait parfaitement exécutoire malgré la suspension de l’ordre. La décision d’un tribunal administratif provincial a seulement une valeur persuasive devant le Tribunal, qui a été créé en vertu de lois fédérales, et se distingue de l’espèce quant aux faits. Comme nous l’avons mentionné plus haut, les mesures énoncées dans l’ordre d’exécution donné à Sephora ne sont pas inexécutables pour cause d’imprécision. L’ordre d’exécution indique les produits que Sephora doit mettre en quarantaine et exporter; de plus, il repose sur un dossier détaillé des faits qui définit le cadre pour que Sephora puisse se conformer au Règlement et le respecter la Loi.

[113]    Le Tribunal retient les observations d’ECCC selon lesquelles les mesures, telles que rédigées, offrent une certaine souplesse à l’intéressé qui lui permet de s’y conformer de la manière qui convient le mieux à son entreprise. Le Tribunal rejette les prétentions de Sephora selon lesquelles il lui est impossible de se conformer aux mesures. Sephora est légalement tenue de se conformer au Règlement. Il peut être difficile de s’y conformer, mais le Règlement reflète les choix politiques du Parlement et du gouverneur en conseil, choix que le Tribunal n’a pas la légitimité, institutionnelle ou constitutionnelle, de remettre en question. En somme, comme l’indique à juste titre ECCC, il revient à Sephora et à ses partenaires d’affaires de choisir comment s’y conformer.

[114]    ECCC fait remarquer avec justesse que l’argument que Sephora avance au sujet du caractère raisonnable des mesures énoncées dans l’ordre d’exécution repose essentiellement sur la prémisse qu’elle avait exposée dans la partie de sur l’existence de motifs raisonnables, à savoir que la définition de « microbilles » utilisée par ECCC manque de précision. Nous nous sommes déjà prononcés à cet égard dans notre analyse relative à l’existence de motifs raisonnables. Ainsi, nous tenons à rappeler que les arguments fondés sur l’interprétation reviennent en réalité à contester, sur le fond, le caractère raisonnable du Règlement, arguments dont le Tribunal ne peut connaître.

Les mesures énoncées dans l’ordre d’exécution donné à Estée Lauder restent pertinentes

[115]    Dans ses observations, Estée Lauder fait valoir que les mesures 2 à 6 de l’ordre d’exécution ne sont plus justifiées dans les circonstances étant donné qu’elle s’y est essentiellement conformée. Afin d’étayer son argument, elle a tenté, jusqu’à la date de l’audience, le 4 décembre 2023, de déposer une preuve par affidavit montrant qu’elle s’était conformée aux mesures. Estée Lauder fait valoir que le Tribunal doit déterminer si l’ordre d’exécution est justifié selon le dossier dont il dispose à la date de l’audience.

[116]    Le Tribunal est d’avis que l’examen de la conformité à un ordre d’exécution n’est pas de son ressort et n’entre pas en jeu pour déterminer si l’ordre d’exécution était justifié.

(i)    Le fait que le Tribunal tient une audience de novo ne signifie pas qu’il peut examiner la conformité

[117]    Le mécanisme de révision prévu à l’article 235 de la LCPE permet au Tribunal de procéder à un examen de novo, c’est-à-dire que les parties peuvent présenter des éléments de preuve supplémentaires dont l’autorité réglementaire ne disposait pas à la date à laquelle il a donné l’ordre d’exécution. Il ne s’ensuit pas pour autant que le Tribunal doit évaluer si les mesures sont toujours justifiées à la date de la révision. Le fait que le Tribunal tient une audience de novo signifie simplement qu’il peut admettre de nouveaux éléments de preuve; ce fait n’a aucune incidence sur les questions que le Tribunal doit trancher.

(ii)  Le texte, le contexte et l’objet de la LCPE indiquent que le Tribunal n’a pas compétence pour examiner la conformité

[118]    Le libellé de l’article 235 de la LCPE a clairement une visée rétrospective : il se rapporte aux conclusions de l’agent de l’autorité tirées lors de l’inspection et fixe ce moment précis comme point de référence pour déterminer si les mesures sont justifiées. Lorsqu’il entend une demande de révision, le Tribunal se substitue à l’agent de l’autorité et évalue, selon la preuve, s’il existait des motifs raisonnables de donner l’ordre d’exécution et si les mesures énoncées étaient justifiées dans les circonstances.

[119]    Il est révélateur qu’aucune disposition de la LCPE ne permette au Tribunal d’annuler ou de modifier l’ordre d’exécution si une mesure n’est plus nécessaire ou si le Tribunal juge que l’intéressé s’y est conformé. En effet, au paragraphe 235(4) portant sur les mesures, l’alinéa c) indique clairement que l’agent de l’autorité doit être « convaincu » que les éléments mentionnés dans l’ordre sont conformes à la Loi et à ses règlements; a contrario, il ne revient pas au Tribunal d’en juger.

[120]    Le contexte général étaye cette interprétation. Le régime législatif prévoit une procédure rapide. Les intéressés doivent présenter leur demande de révision dans les 30 jours suivant la réception de l’ordre d’exécution : article 256(1). Le Tribunal est tenu de transmettre ses motifs dans les 15 jours suivant l’audience : article 266. Par ailleurs, le régime législatif part du principe que les intéressés se conformeront aux mesures durant le processus de révision : le paragraphe 238(1) exige que les intéressés s’y conforment « dès la réception » de l’ordre d’exécution; l’article 239 prévoit même l’intervention de l’agent de l’autorité afin d’assurer le respect des mesures; et le paragraphe 258(1) énonce que la demande de révision « n’a pas pour effet de suspendre l’application de l’ordre ». Certaines des mesures énoncées dans l’ordre d’exécution peuvent être de nature prospective, notamment celles demandant aux intéressés de cesser une activité « pour une période déterminée » (art 235(4)b)) ou de « faire périodiquement rapport » à l’agent de l’autorité (art 235(4)f)(ii)), et peuvent rester valides pour une période maximale de 180 jours (art 235(7)), soit possiblement après la fin du processus de révision, mais dans ces cas le Tribunal ne serait pas en mesure d’évaluer la conformité aux mesures.

[121]    Certaines de ces dispositions comportent des exceptions. Le délai prévu pour présenter une demande de révision peut être prorogé (art 256(2)), et le Tribunal peut, au cours de l’instance, suspendre l’application de l’ordre d’exécution (art 258(2)). De plus, il est pratique courante pour le Tribunal de faire une gestion serrée des instances de révision, ce qui l’amène généralement à accorder aux parties le temps de recueillir des éléments de preuve, compte tenu de la nature d’une audience de novo. Ces cas d’exception peuvent rendre le déroulement de l’instance plus long que ce qui est normalement prévu par la LCPE.

[122]    Cela étant dit, la pratique du Tribunal ne constitue pas une « règle de droit » et à ce titre, elle ne peut modifier l’interprétation de la LCPE. Le point soulevé par Estée Lauder est un cas classique de question d’interprétation législative. Compte tenu de l’obligation d’agir avec célérité qui en découle, il s’ensuit que le Tribunal doit centrer la révision sur la situation au moment où l’agent de l’autorité a donné l’ordre d’exécution et non sur l’efficacité des mesures de conformité subséquentes.

[123]    Le Tribunal conclut que, lorsqu’elle est correctement interprétée, la LCPE prévoit un processus de révision devant mener à une prise de décision rapide au vu d’une preuve plus complète que celle dont disposait l’agent de l’autorité, mais néanmoins fondée sur la situation au moment où l’agent de l’autorité a donné l’ordre d’exécution.

[124]    S’il en était autrement, les intéressés pourraient demander au Tribunal de réviser l’ordre d’exécution simplement afin de se donner plus de temps pour s’y conformer et ensuite le faire annuler (ou, comme dans l’affaire Beausite Métal, de prendre des mesures unilatérales qui ne permettent pas de se conformer à la LCPE et entraînent une perte inutile). Une telle interprétation va à l’encontre de l’objectif du mécanisme applicable aux ordres d’exécution (ce qui comprend le processus de révision), soit de favoriser le respect de la Loi dans des délais raisonnables.

Conclusion

[125]    Le Tribunal confirme les ordres d’exécution, sauf en ce qui a trait aux dirigeants de Sephora. Conformément à l’alinéa 263c) de la LCPE, la validité de l’ordre d’exécution donné à Sephora est prorogée jusqu’à la date de conformité aux mesures énoncées dans l’ordre, avec reconnaissance d’ECCC, ou au 15 avril 2024, selon la première des deux dates. Par application de l’alinéa 263b) de la LCPE, l’ordre d’exécution donné à Sephora est modifié pour remplacer les mesures 10 à 15 par les mesures suivantes :

Mesure 10 : Dès que possible, mais au plus tard le 26 janvier 2024, fournir à l’agent de l’autorité soussigné une copie du plan de gestion environnementale (PGE) pour garantir que Sephora Beauty Canada, Inc agit conformément à la LCPE et prévient l’importation, l’offre de vente et la vente de produits en contravention de la Loi, de ses règlements ou d’arrêtés et avis de nouvelle activité.

Mesure 11 : Dès que possible, mais au plus tard le 29 mars 2024, procéder à l’élimination (incinération ou toute autre méthode approuvée pour la destruction adéquate des PFAS [polluants éternels]) de tous les produits récupérés en application des mesures 8a) et 8e) de l’ordre d’exécution. L’élimination doit être effectuée par une entreprise accréditée.

Mesure 12 : Dès que possible, mais au plus tard le 29 mars 2024, procéder à l’élimination (incinération, destruction ou toute autre méthode approuvée) de tous les produits récupérés en application des mesures 8b) et 8d) de l’ordre d’exécution en l’espèce. L’élimination doit être effectuée par une entreprise accréditée.

Mesure 13 : Dès que possible, mais au plus tard le 29 mars 2024, procéder à l’élimination ou à l’exportation de tous les produits récupérés en application de la mesure 8c) de l’ordre d’exécution. L’élimination doit être effectuée par une entreprise accréditée.

Mesure 14 : Dès que possible, mais au plus tard le 29 mars 2024, procéder à l’élimination de tous les produits récupérés en application de la mesure 8f) de l’ordre d’exécution ou à leur exportation dans un pays où ils sont légaux. L’élimination doit être effectuée par une entreprise accréditée.

Mesure 15 : Dès que possible, mais au plus tard le 15 avril 2024, fournir à l’agent de l’autorité soussigné un rapport détaillé de l’élimination de tous les produits récupérés en application des mesures 11, 12, 13 et 14 de l’ordre d’exécution.

Le rapport doit inclure des documents attestant ce qu’est advenu de chaque produit (par exemple, facture, manifeste, certificat de destruction ou tout autre document pertinent). Un responsable de Sephora Beauty Canada, Inc. doit signer et approuver ce rapport.

[126]    De plus, conformément à l’alinéa 263c) de la LCPE, la validité de l’ordre d’exécution donné à Estée Lauder est prorogée jusqu’à la date de conformité aux mesures énoncées dans l’ordre, avec reconnaissance d’ECCC, ou au 20 mai 2024, selon la première des deux dates. Par application de l’alinéa 263b) de la LCPE, l’ordre d’exécution donné à Estée Lauder est modifié pour remplacer les mesures 5 et 6 par les mesures suivantes :

Mesure 5 : D’ici le 9 novembre 2023, éliminer ou exporter chaque unité du baume démaquillant Take The Day Off de Clinique contenant des microbilles de plastique conformément au plan énoncé à la mesure 4. L’élimination doit être effectuée par une entreprise accréditée.

Mesure 6 : D’ici le 8 janvier 2024, fournir les documents attestant que toutes les unités du baume démaquillant Take The Day Off de Clinique contenant des microbilles de plastique ont été éliminées ou exportées hors du Canada, conformément à la mesure 4, par une entreprise accréditée (par exemple, manifeste de suivi des déchets, ou un certificat de destruction).

 

 

Annexe A – Ordre d’exécution daté du 8 mars 2023 donné à Estée Lauder

 

Annexe B – Ordre d’exécution daté du 16 mai 2023 donné à Sephora